منطقه طلایی مدیریت
Golden situation management=People + Organization + environment
درباره وبلاگ
عظیم جعفری

فوق لیسانس مدیریت مالی حسابرس ارشد مالیات

نويسندگان
۱۳٩٠/۸/٢٢ :: ۱۱:۳٠ ‎ق.ظ ::  نويسنده : عظیم جعفری

ملاحظات نظام بودجه ریزی کل کشور

نویسنده :امیر خسروی

مقدمه: کلمه بودجه، ابتدا در زبان عامیانه فرانسویان به شکلbougette   و با تلفظ «بوژت» به معنی کیسه، جامه دان و کمربندهایی که از چرم ساخته شده بودند به کار می رفت و به ویژه کیسه های چرمی و کوچک که در آن پول نهاده و به کمر می بستند، اطلاق می شده است. این کلمه با کمی تغییرات به شکل budget و با تلفظ «باجت» وارد زبان انگلیسی شده و به همان معانی در انگلستان رایج بوده است. تاریخ ورود این کلمه به کشور ما، به بعد از انقلاب مشروطیت ایران برمی گردد.


سیر تکوینی بودجه در ایران:

تاریخ حکایت از آن دارد که طى دوران مختلف، دولتها تا حدود زیادى تکیه بر کارشناسان بین المللى را مبناى تحولات ساختارى در بودجه قرار داده اند به گونه اى که طى چند سال اخیر نیز دستورات صندوق بین المللى پول، تاثیرات بسیارى در ساختار و نظام بودجه ریزى کشور داشته است. مورگان شوستر آمریکایى اولین کارشناسى بود که به صورت رسمى و با هدف سامان بخشیدن به وضعیت مالى دولت ایران در سال ۱۲۹۰ شمسى به ایران آمد. اما به دلیل تشدید بحرانهاى سیاسى و اولتیماتوم دولت روسیه پس از ۸ ماه مجبور به ترک کشور شد. پس از گذشت یک دهه یعنى در سال ۱۳۰۱ دکتر میلیسپو که او هم اهل آمریکا بود با ماموریتى مشابه شوستر به ایران سفر کرد. وى که در راس هیاتى به ایران آمد، به دنبال یک دوره اقدامات اجرایى بود و قرارداد خدمت و حدود اختیارات وى در سال ۱۳۰۴ به مدت دو سال دیگر تمدید شد. کارشناسان در حوزه بودجه ریزى ورود میلیسپو به ایران را پایان فصل بودجه ریزى سنتى در کشور مى دانند، چرا که بدین ترتیب درآمدهاى دولت از درآمدهاى کشاورزى و روستایى جدا شد و در حقیقت ساختار بودجه به هم ریخت. به همین علت سالهاى ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ دوران شکل گیرى نظام تازه اى براى بودجه ریزى ایران به شمار مى رود. در این دوران نقش درآمدهاى نفتى در بودجه عمومى دولت جدى نبود و بیشتر صرف هزینه هاى نظامى مى شد. نظام بودجه نویسى در سالهاى ۱۳۱۸ و ۱۳۱۹ به تکامل رسید و اطلاعات بودجه اى دولت در هفتاد ستون عرضه شد. از سال ۱۳۳۲ فصل نوینى در نظام بودجه ریزى آغاز شد. از آن سال کشور با وامها و کمک هاى بلاعوض آمریکا و انگلیس مواجه شد و درآمدهاى نفتى نیز نقش مهمى در بودجه پیدا کرد. با افزایش درآمدهاى نفتى و شروع برنامه هاى عمرانى، بودجه اهمیت مضاعفى یافت و در سال ۱۳۴۵ پیشنهاد لایحه بودجه از وظایف وزارت دارایى خارج شد و در حوزه مسئولیت نخست وزیر درآمد و بدین ترتیب دفتر بودجه در سازمان برنامه تشکیل شد. از سال ۱۳۵۲ تهیه و تنظیم بودجه کل کشور جزو وظایف سازمان برنامه و بودجه و کلیه امور مالى و خزانه دارى در وزارت دارایى متمرکز شد. همانطور که گفته شد تحولات نظام بودجه ریزى طى ۱۰۰ سال گذشته همچنان ادامه داشته و به سمت اصلاح این نظام پیش رفته است؛ تا جایى که در تبصره ۴۸ قانون بودجه سال ۸۰ نیز دولت ملزم به اصلاح ساختار بودجه شد و سازمان مدیریت و برنامه ریزى نیز نحوه طبقه بندى اقلام بودجه اى کشور را در لایحه بودجه سال ۸۱ بر مبناى نظام طبقه بندى آمارهاى مالى دولت(GFS)  تغییر داد. در این نظام بودجه به دو بخش کلى دریافت ها و پرداخت ها تقسیم مى شود که دریافت ها شامل درآمدهاى عمومى است و از این میان درآمدهاى نفتى جزو واگذارى دارایى هاى سرمایه اى قرار مى گیرد. از سوى دیگر در برابر درآمدهاى عمومى اعتبارات هزینه اى یا هزینه جارى قرار دارد که این دو تراز عملیاتى بودجه را تشکیل مى دهد. در مقابل؛ تراز سرمایه اى برابر واگذارى دارایى هاى سرمایه اى است که از تملک دارایى هاى سرمایه اى کم مى شود. نکته حائز اهمیت در این تعریف این است که در این نظام کسرى بودجه تفاوت بین تراز  عملیاتى و تراز سرمایه اى بودجه است که معمولاً از طریق تراز مالى جبران خواهد شد. (www.aftab.ir)

جایگاه و وضعیت کنونی بودجه:

بودجه در اقتصاد های دولتی آئینه تمام نمای فعالیت های دولت اعم از بخش عمومی و شرکتهای دولتی است. از این رو هرگونه تغییر و تحول هر چند جزئی در بودجه تاثیر گسترده ای در متغیرهای کلان اقتصادی از جمله تورم، بیکاری و رشد اقتصادی خواهد داشت. از سوی دیگر بودجه در کشوری چون ایران که اولاً وابسته به درآمد های حاصل از صادرات نفت خام است و از سوی دیگر بخش اعظم اقتصاد منطبق بر اهداف دولتهاست، اگر دولتی به دنبال فقر زدایی است، شاهراه آن بودجه است و اگر دولتی به فکر رفاه و رشد اقتصادی است چاره ای ندارد جزء توجه جدی و عمیق به بودجه. با توجه به این مطالب و در نظرگرفتن دغدغه های اقتصادی دولتها باید گفت بودجه و نظام بودجه ریزی از ارکان اصلی تحقق شعارهای داده شده است. لیکن رشد بودجه ریزی در کشور در سالهای اخیر منجر شده که حجم نقدینگی از حد خطر بگذرد و همچنین انحلال سازمان متولی (مدیریت و برنامه ریزی) از مهمترین تحولاتی بوده که در زمینه بودجه و اقتصاد در سالهای اخیر رخ نموده که نتایج حاصل از آن بصورت شتاب در نرخ تورم ظاهر شده است. جدول زیر با استخراج اطلاعات قوانین بودجه سنوات 79 لغایت 88 (به فاصله دو برنامه پنج ساله توسعه سوم و چهارم) حاصل گردیده است، بخوبی نمایشگر فزونی اعتبارات هزینه ای و سرمایه ای، بالاخص اعتبارات هزینه ای که تاثیر سوء مستقیمی بر متغیرهای کلان اقتصادی دارد، می باشد. البته این درحالیست که صرف نظر از اجرای سیاستهای صرفه جویی، در سالیان اخیر و در راستای اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی، بخشی از بنگاههای اقتصادی وابسته به دولت به بخش خصوصی واگذار شده اند و قائدتاً بایستی در قبال کاهش حجم دولت، شاهد تقلیل یا لااقل تثبیت میزان بودجه سنواتی اخیر باشیم، لیکن بدلیل برخی نقاط ضعف ساختاری و شکلی موجود در فرآیند تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه، این مهم تحقق نیافته است.

 

 

(به نقل از قانون بودجه سالهای۷۹-۸۴)                                                     (ارقام به ریال)

مجموع کل اعتبارات هزینه ای و تملک  دارائیهای سرمایه ای به تفکیک سال اعتبار    اعتبارات شرکتهای دولتی و بانکها    اعتبارات عمومی    سال اعتبار

تملک دارائیهای سرمایه ای    هزینه ای    تملک دارائیهای سرمایه ای    هزینه ای   

118.589.728.400.000    5.757.896.800.000    1.496.297.600.000    26.370.276.000.000    84.965.258.000.000    79

149.869.984.396.000    6.826.407.000.000    1.888.634.728.000    36.616.975.500.000    104.537.967.168.000    80

226.462.985.900.000    13.791.985.000.000    2.048.857.000.000    54.987.110.260.000    155.635.033.640.000    81

393.353.855.848.000    20.020.110.500.000    2.377.546.553.000    85.206.269.229.000    285.749.929.566.000    82

438.879.627.846.000    20.818.392.000.000    2.509.262.000.000    99.841.313.647.000    315.710.660.199.000    83

531.015.178.000.000    32.123.213.000.000    3.083.499.000.000    112.979.342.000.000    382.829.124.000.000    84

579.815.960.000.000    41.159.349.000.000    4.170.021.000.000    156.551.377.000.000    377.935.213.000.000    85

610.887.735.000.000    46.134.482.000.000    5.902.079.000.000    175.043.977.000.000    383.807.197.000.000    86

723.347.454.000.000    62.700.238.000.000    6.714.800.000.000    241.407.818.000.000    412.524.598.000.000    87

1.033.872.800.000.000    79.218.507.000.000    7.005.250.000.000    283.953.853.000.00    663.695.190.000.000    88

4.806.095.309.390.000    328.550.580.300.000    37.196.246.881.000    1.272.958.311.636.000    3.167.390.170.573.000    جمع

365.746.827.181.000    4.440.348.482.209.000    جمع  کل

 

راهکارهای پیشنهادی:

رهبری انقلاب به عنوان عالیترین مقام کشور هوشمندانه سال جاری را با توجه به "اهمیت حیاتی و اساسیِ مصرف مدبرانه و عاقلانه منابع کشور"، در همه زمینه ها و امور، سال "اصلاح الگوی مصرف" نامیدند که  پیرو آن در سخنرانی ابتدای سال در صحن حرم رضوی نیز مورد تاکید قرار گرفت. از آنجائیکه اصلاح الگوی مصرف (با تاکید بر حوزه مصرف عمومی که در بودجه سنواتی نمود می یابد) به معنی نهادینه کردن ساختار و روش صحیح استفاده از منابع، درصورت برخورد با علتها (نه معلولها) و پرهیز از اقدامات شعاری، می تواند موجبات افزایش شاخصه های کارائی و بهره وری را در جامعه مصرفی و بعضاً اسرافی مان، فراهم آورده و مالاً رشد اقتصادی، کاهش هزینه‌‌ ها و گسترش عدالت اجتماعی را رقم بزند. لذا به تناسب موضوع، در ادامه این نوشتار، ذکری از چالشها و راهکارهایی که می تواند در اصلاح و بهبود نظام بودجه ریزی و سیاستهای اقتصادی مرتبط با آن نقش موثری ایفا نماید، به شرح ذیل خواهد آمد:

1.      از آنجائیکه اختصاص هدفمند اعتبار به فعالیتهای هر سازمان می تواند ضمن شفاف سازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایج هزینه ها را فراهم سازد، لذا اصلاح ساختار بودجه نویسی و تنظیم بودجه کل کشور به شکل بودجه عملیاتی، بطوریکه مقیاسهای اندازه گیری کار و مبالغ تا سر حد امکان مقرون به صحت پیش بینی گردد، گام موثری در افزایش کارآیی و اثر بخشی اعتبارات خواهد بود.

2.      بمنظور جلوگیری از هدر رفتن منابع، می بایست در هنگام بودجه نویسی به اصل آینده نگری (دیدگاه استراتژیک) در بودجه ریزی دقت بیشتری معطوف و با بهره گیری از تجربیات گذشته، تنظیم و پیش بینی بودجه بصورت دقیقتری صورت پذیرد.

3.      مشکلات بودجه در 4 محور کلی قابل جمع آوری است: ضعف اطلاعاتی، تعدد دستگاههای اجرایی، تعداد زیاد ردیفهای متفرقه و حجم بالای تبصره ها (بندها) و ابهام در چگونگی و بررسی و تصویب بودجه شرکتهای دولتی. به منظور شفافیت و کارآمدی بودجه کل کشور اقدامات ذیل می تواند موثر باشد: الف- کاهش و مالاً حذف واقعی ردیفهای متفرقه و تبصره ها بالاخص تبصره هایی که دارای بار مالی هستند. ب- تجدید نظر در برنامه های دستگاههای اجرایی و ادغام یا حذف برنامه های زائد. ج- حذف درآمدهای اختصاصی و به تبع آن اعتبارات اختصاصی و اضافه کردن آن به درآمد عمومی و اعتبارات برنامه های دستگاهها. د- عزم جدی و مستمر دولت در کاهش حجم مداخلات و تصدیگری در اقتصاد از طریق واگذاری قطعی شرکتهای دولتی و کاهش یا حذف بودجه آنان. هـ) آموزش متصدیان تهیه و تنظیم لایحه بودجه و آشنایی و بهره گیری از تجارب سایر کشورها.

4.      بمنظور شفاف سازی عملکرد مالی دولت در ثبت و نگهداری حسابهای مدیریت مالی کشور نیز می توان همپای تغییر نظام  بودجه نویسی، از برنامه ای به عملیاتی، سیستم حسابداری نیز از نقدی تعدیل شده به نیمه تعهدی در کوتاه مدت و تعهدی در بلند مدت (حداقل در مورد اعتبارات تملک دارائیهای سرمایه ای) تبدیل شود. برای اجرای موفقیت آمیز این کار باید بسترهای نهادی و سازوکارهای لازم را فراهم آورد. اصلاح قانون محاسبات عمومی و نیز قوانین مالی کشور از جمله این بسترهاست.

5.      بمنظور قانونمند کردن دستگاههای اجرائی و نظارت کاملتر مراجع نظارتی، تصویب آئین نامه مادة (96) قانون محاسبات عمومی (که از سال 1366 تاکنون معطل مانده است) و انجام تکالیف مندرج در این ماده (که راهگشای برخی از مشکلات است) ضروری است.

6.       محدودیت منابع اعتباری و عدم تخصیص بهینة منابع محدود در خصوص اجرای طرحهای عمرانی موجب گردیده است که: 1- تعداد طرحها و پروژه های نیمه تمام افزایش یابد. 2- زمان اجرای طرحها طولانی تر شود. 3- قیمت تمام شده طرحها افزایش یابد.

با عنایت به موارد فوق پیشنهاد می شود اقدامات ذیل (با توجه به مفاد ماده 61 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه) در سالهای برنامه پنجم توسعه (که در آستانه ورود به آن هستیم) ملحوظ نظر قرار گیرد: 1- مبادله موافقتنامه طرحهای عمرانی انتفاعی وغیرانتفاعی صرفاً پس از طی مراحل زیر مجاز باشد: الف) انجام مطالعات مبنی بر وجود توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی. ب) انجام مطالعات طراحی تفصیلی. ج) حصول اطمینان از وجود اعتبارکافی و یا تامین منابع 2- دستگاههای اجرائی موظف باشند طرحهای عمرانی دردست اجرای خود را به منظور ساده سازی و ارزان سازی (با اعمال مهندسی ارزش) ضمن رعایت استانداردهای فنی مورد بازنگری قراردهند. 3- معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری موظف باشد تا با همکاری دستگاههای اجرائی طرحها و پروژه های عمرانی دردست اجراء را که بدلیل کمبود اعتبار معطل مانده اند، برای تخصیص اعتبار و تعیین زمان خاتمه با توجه به میزان پیشرفت کار، به منظور صرفه جوئی و تسریع در اجراء، اولویت بندی نماید.

7.    رویکردهای بودجه سنواتی بایستی متناسب و در راستای اهداف مقرر در برنامه های پنج ساله بوده تا موجب شناسایی به موقع انحرافات شده و نهایتاً منجر به رفع آن گردد. لیکن متاسفانه بدلیل عدم وجود این ارتباط، نه تنها میزان دقیق بودجه تخصیص یافته به احکام مالی برنامه های توسعه ای مشخص نبوده بلکه بدلیل همین مشکل ساختاری میزان هزینه کرد و عملکرد هریک از مواد قوانین برنامه های مزبور که بار مالی داشته نیز در گزارشات تفریغ بودجه دیوان محاسبات (بعنوان مرجع رسیدگی به بودجه و عملکرد مالی دولت) منعکس نمی باشد. فلذا ملاک و معیاری برای سنجش عملکرد دستگاههای اجرائی در تحقق اهداف برنامه های پیش گفته موجود نیست. فلذا می بایست در چارچوب ضوابط، دستگاهی متولی بررسی کمی و کیفی و نیز چگونگی ارتباط بودجه های مصوب سنواتی با برنامه های پنج ساله توسعه ای باشد.

8.    نقل و انتقال وجوه دولتی بین عاملین ذیحساب یا بصورت توزیع اعتبار گسترده بین ذیحسابان دستگاههای اجرائی، مسئولیت پاسخگویی و شفافیت صورتحسابهای مالی را مخدوش می کند که لازم است نسبت به تعیین الزامات قانونی حذفی یا محدود کننده برای آن تدابیری اندیشیده شود.

9.    نبود نظارت کافی و جدی از سوی نهادهایی که وظیفه نظارت بر عملکرد دولتها را در مورد برنامه ها و اسناد بالادستی (همچون سند چشم انداز و سیاستهای کلی برنامه های توسعه پنج ساله و اصل 44 قانون اساسی) برعهده دارند باعث شده که مجریان با تفسیر به رای احکام مندرج در برنامه ها، سیاستهای خود را در طول دوران مسئولیت دنبال کنند و ناگفته پیداست که این رویه پیاده نشدن احکام مصوب برنامه های پنج ساله توسعه را به دنبال داشته و دارد.

10.  بودجه جاری دولت باید متعادل بوده ولی بودجه سرمایه ای دولت می تواند بر اساس شرایط اقتصادی بصورت تعادل اقتصادی و بلند مدت تنظیم شود. فلذا بطور مثال دوسالانه شدن بودجه، به ویژه در مورد بودجه عمرانی مفید است، چرا که این اقدام به فرآیند تصمیم گیری و اجرا کمک نموده و تصویر بلند مدت تری را در اختیار نمایندگان و منابع و زمان مصرف بیشتر اعتبار تخصیصی را به دستگاه های  اجرایی می دهد.

11.  جمع آوری نقدینگی از دست مردم گرچه ضد تورم است ولی رکود را افزایش می دهد و از سوی دیگر افزایش بودجه عمومی به معنای افزایش مصرف بخش دولتی و هزینه کردن بیش از درآمد است و تاثیر تورمی آشکاری دارد که لااقل در هشت سال اخیر شاهد این افزایش بوده ایم (به استناد ارقام مندرج در جدول صفحات قبل) حتی از نظر روانی افزایش چند درصدی هزینه های دولت اعم از جاری و عمرانی انتظارات تورمی را افزایش می دهد و مردم پیشاپیش به استقبال تورم می روند. نتیجه سیاست فوق، استمرار رکود تورمی است. این سیاست ضد تولید، ضد اشتغال و محدود کننده سرمایه گذاری بخش خصوصی و موجب دست یافتن صاحبان نقدینگی به درآمد بدون دردسر و افزایش شکاف فقر و غنا در جامعه است. فلذا در پیش گرفتن سیاست انقباضی در خصوص بودجه های سنواتی بایستی در عمل تحقق یابد.

12.  سیاست صرفه جویی که چند سالی است پیگیری می شود، علیرغم مطلوبیت کلی آن نباید لطمه ای به بودجه طرحهای عمرانی وارد کند. همچنین ابلاغ دیرهنگام بودجه طرحهای عمرانی سبب تاخیر در روند اجرای این طرحها می گردد. این امر در مناطق سردسیر که محدودیت آب و هوایی در آنها وجود دارد، موجب توقف کامل فعالیت ها خواهد شد.

13.  راه حل برطرف کردن مشکل کسری بودجه تماماً به ساختار بودجه برنمی گردد بلکه باید اقتصاد پویا و بالنده باشد تا منابع درآمدی دولت از تکیه بر نفت و فروش شرکت های دولتی به منابع باثبات و پایدار مالیاتی وابسته شود. بالاخص وقتی بودجه سالانه با کسری بودجه پنهان یا آشکار بسته    می شود و عدم تحقق درآمد به کاهش اختصاص اعتبارات عمرانی منجر می شود و به تبع آن تعداد پروژه های ناتمام عمرانی بیشتر می گردد.  همچنین علت کسری بودجه این است که ساختار بودجه در طرف های درآمدی و هزینه ای از یک منطق سازگار در اداره امور مالی کشور تبعیت نمی کند چرا که دولت هزینه ها را با هدف گسترش خدمات رسانی وسیع و درآمدها را با هدف حداقل سازی فشار وارده به جامعه تعیین می کند. لذا بخشی از درآمدها معمولا تحقق نمی یابد و هزینه های جاری هر سال از رشد مستمری برخوردار می شود. برای افزایش منابع درآمدی واقعی دولت، باید درآمدهای مالیاتی افزایش یابد. البته درصورت کاهش نرخ مالیاتی انتظار می رود در سالهای آینده پایه های مالیاتی گسترده شود و نسبت درآمدهای مالیاتی دولت افزایش یابد. بخش دیگر کسری بودجه از محل عدم تحقق صرفه جویی دستگاههای اجرایی بالاخص شرکتهای دولتی بوده و قسمت دیگر ناشی از افزایش هزینه های جاری دولت است. اما بطور کلی عدم تحقق درآمدهای پیش بینی شده در بودجه، مشکلات مربوط به واگذاری شرکت های دولتی و نگاه بودجه ای به خصوصی سازی از دلایل عمده کسری بودجه کشور محسوب می شود. در حال حاضر بازار سرمایه کشور با مشکلات عمده ای روبه رو است (رکود و کمبود نقدینگی) که در این شرایط، خصوصی سازی به منظور تامین بودجه دولت این بازار را با مشکلات بیشتری روبه رو خواهد کرد. متاسفانه بخش عظیمی از بودجه کشور توسط شرکت های دولتی بلعیده می شود در صورتی که اکثر این شرکت ها فاقد کارآیی لازم بوده و مبالغی هم به عنوان کمک زیان به آنان پرداخت می شود. اگر اقدام جدی در راستای کوچک کردن اندازه دولت صورت نگیرد، کسری بودجه ها در سالهای آتی نیز وجود خواهد داشت. همچنین حساب ذخیره ارزی برای جبران کسری بودجه ایجاد نشده است، لیکن این حساب پیش بینی مناسبی برای مواجه با نوسانات قیمت نفت و جلوگیری از بروز مشکلات در ارتباط با طرح های عمرانی است. واقعی در نظر گرفتن بودجه ها، قابل وصول بودن درآمدهای مالیاتی و ایجاد ابزارهای مالیات گیری صحیح از جمله مواردی است که برای تحقق بودجه باید در نظر گرفته شود.

14.  در شکل و ساختار کنونی بودجه کشور تفکیک روشنی بین امور حاکمیتی و غیر حاکمیتی وجود ندارد. همچنین شکل کنونی سند بودجه به گونه ای است که مشخص نیست چه اهدافی از تنظیم آن دنبال می شود و اینکه برای رسیدن به اهداف چه میزان بودجه لازم است. برای اصلاح شکل و ساختار سند کنونی لازم است که ساختار نظام اداری کشور اصلاح شود. باور نداشتن دستگاههای اجرایی به اصلاحات و کارشکنی آنها در اجرای اقدامات اصلاحی و تمایل به حفظ وضع موجود و نیز همخوانی اندک اقدامات صورت گرفته با ساختارها و نهادهای کشور از جمله علل ناکامی اقدامات اصلاحی صورت گرفته است.

15.  شفافیت و دقت برآوردهای درآمدی و هزینه ای در لایحه و مالاً در سند بودجه پایین است. تصمیمات احساسی و یکباره دولتها، ناسازگاری بین برنامه های توسعه و بودجه های سنواتی، حاکمیت منافع دستگاهی، خلق درآمدهای صوری برای جبران و توازن هزینه ها و نیز برای      پاسخ گویی به مطالبات افراد و گروه های خاص، بیش برآوردی درآمدها و کم برآوردی هزینه ها، تصمیمات حین اجرای بودجه، ساختار مدیریت دولتی در کشور از جمله علل ناهمخوانی میان اقلام برآوردی و عملکردی درآمدها و هزینه هاست. این شکاف معمولاً ازطریق تقدیم متمم بودجه به مجلس، جابه جایی اعتبارات ردیف های قانون بودجه، تقلیل اعتبارات سرمایه گذاری و نیمه تمام گذاشتن پروژه های عمرانی مدیریت می شود که مجموعاً اثرات نامطلوب اقتصادی و تورمی را به جامعه تحمیل می نماید. همچنین تفکیک نوع هزینه ها و انتساب آنها به نوع درآمدها به شفافیت بیشتر بودجه و عملکرد بهتر دولت کمک خواهد کرد. اما ظاهراً اراده ضعیفی برای اجرای آن وجود دارد و موفقیت آن در عمل بسیار پایین است.

16.  در خصوص تبصره ها (بندهای) قوانین بودجه سنواتی، دو دیدگاه کلی وجود دارد: دیدگاه اول آنها را جزئی از فرآیند بودجه ریزی می داند و وجود حداقلی از آنها را برای هدایت بودجه لازم می شمارد. با این حال، این دیدگاه تبصره ها یا بندهای موجود را بسیار زیاد می داند و از محدود کردن آنها به چند مورد مفید و لازم، دفاع می کند. اما دیدگاه دوم، تبصره ها (بندها) را صرفاً ترفندی برای قانونگذاری آسان و به مثابه گریزگاه هایی برای انجام عملیات دولت و رافع مشکلات دستگاه های اجرایی می داند. از این دیدگاه، تبصره ها روشی برای دور زدن قوانین هستند که یکی از نقاط ضعف لایحه و قوانین بودجه سنواتی بوده و بایستی با اعمال تدابیر کارشناسی از افزایش آنها جلوگیری و حتی الامکان موارد آن را به دیدگاه نخست نزدیک نمود.

17.  تسهیلات تکلیفی، ابزاری پرهزینه و ناکارآمد است و در راستای افزایش توان تولیدی جامعه نیست. برعکس، اوراق مشارکت در عین حال که نقدینگی را کاهش می دهد، منابعی را نیز برای دولت ایجاد می کند. استفاده از این ابزار بر تسهیلات تکلیفی ارجحیت دارد. استفاده از تسهیلات تکلیفی موجب شده است تا اولویتهای بانکی در سند بودجه تعیین و در نتیجه عملکرد ضعیفی بر بانک ها تحمیل شود.

18.  زمانی گفته می شود کسری بودجه وجود دارد که از همان ابتدای سال پیش بینی هزینه ها از   پیش بینی درآمدها پیشی بگیرد. کسری بودجه صوری از شکاف حسابداری درآمدها و هزینه ها حاصل میشود.کسری بودجه واقعی یا پنهان نیز ناشی از بیش برآوردی درآمدها یا کم برآوردی هزینه ها در ابتدای سال است.کسری بودجه به خودی خود پدیده بدی نیست، اما اگر پنهان یا غیر شفاف باشد (همچون بودجه سنوات اخیر)، مشکل ساز می شود. فلذا به نظر می رسد راه حل آن برقراری تعادل بودجه طی یک دوره میان مدت، اعمال روشهای بودجه ریزی عملیاتی، حسابداری قیمت تمام شده و... می باشد. همچنین تاکید بر استفاده از مبنای نقدی برای پیش بینی در آمدها و برآورد هزینه ها در تهیه بودجه کل کشور، علاوه بر آنکه موجب ارائه اطلاعات ناکافی ‌در مورد منابع و مصارف دستگاه ها می‌شود، بنا به ویژگی‌ آن موجب اختلال در فرآیند تصمیم گیری و همچنین برنامه ریزی ناصحیح شده است.

19.  تهیه بودجه عملیاتی ممکن و برای پاسخ گویی به نیازهای مالی کشور مفید است، هرچند که انجام این کار دشوار است. داشتن اراده سیاسی، فرهنگ سازی در نظام اداری و در بین مدیران، بازنگری در قوانین استخدامی و مقررات مالی و اداری، استقرار شایسته سالاری، تقویت بخش خصوصی و پیمانی کردن کارهای دولتی از جمله زمینه های مدیریتی و اجرایی تهیه بودجه عملیاتی است.

20.  تهیه گزارش سالیانه آثار اقتصادی، اجتماعی بودجه برای بهبود تصمیمات دولت و مجلس و      برنامه ریزی دقیقتر دولت لازم است. همچنین به نمایندگان کمک می کند تا به هنگام بررسی و تصویب لایحه بودجه بهتر تصمیم بگیرند.

21.  بودجه های سنواتی چندان مفید و ملزم به این نیستند که در طی یک دوره پنج ساله، اهداف برنامه توسعه را محقق سازند. بعضاً اهدافی در بودجه دنبال می شود که با اهداف برنامه همخوان نیست. دقت پایین پیش بینی های برنامه، ناهمخوانی تقویم سیاسی و برنامه ریزی، ضعف توان کارشناسی در برآورد دقیق درآمدها و هزینه ها و نیز ضعف ضمانت اجرایی ضوابط ناظر بر برنامه های توسعه ای در حوزه قوانین و مقررات و مراجع رسیدگی کننده، از جمله علل ناهمخوانی بودجه و برنامه است.

22.  تصویب قوانین مرتبط با نظام درآمد-هزینه استان و نظارت بر آن بگونه ای که نهادهایی همچون شورای برنامه ریزی و توسعه استان اختیارات لازم (تصمیم گیری برای اعتبارات استانی) را برای ایفای نقش خود بیابند، تلاش برای افزایش درآمد استان از طریق اخذ مجوزهای قانونی و کوشش برای از میان برداشتن موانع خاص درآمدی و تعیین معیار مشخصی برای تفکیک فعالیتهای ملی و استانی بویژه در مورد بودجه عمرانی از جمله اقدامات و گامهای مفید در چارچوب تمرکز زدایی و استانی نمودن بودجه ارزیابی می گردد.

23.  دستگاه های اجرایی هرساله با قوانین و مقررات و آیین نامه های جدید و بعضاً مبهم یا مغایر با سایر ضوابط در بودجه سالیانه مواجه می شوند که در فعالیت های جاری آنها اختلال، سردرگمی، تاخیر در اجرای بودجه را فراهم می کند. ضمن آنکه آئین نامه های مزبور که جوانب اجرایی بودجه را تعیین می نمایند به موقع تهیه و ابلاغ نمی شوند.

24.  موافقت نامه ها نقش موثر و مفیدی در اجرای بودجه دارند. این سند برای نظارت بر حسن اجرای برنامه لازم است و به ارزیابی بهتر نتایج کمک می کند. همچنین دستگاه های اجرایی را در قبال ورودی ها پاسخ گو می سازد و بی انضباطی های مالی را کاهش می دهد. با این حال، گاهی اطلاعاتی در آنها گنجانده می شود که بعضاً غیرکارشناسی و سلیقه ای بوده و محاسبات آن سالانه دستخوش تغییر می گردد که خود نشان از عدم انجام مطالعات اولیه، اندازه گیری صحیح کار و برآورد اعتبار آن می باشد.

25.  در بودجه جاری، برخی از فصول و برنامه ها جا به جا شده و بودجه ای که باید برای مورد خاصی هزینه شود، در بخشی دیگر هزینه می شود. علاوه بر این، از آنجا که نظام بودجه ریزی در ایران با ایرادات ماهوی مواجه است، وزارتخانه ها و شرکت های دولتی با توجه به قدرت چانه زنی شان بودجه دریافت می نمایند که در بیشتر مواقع بودجه ای که به آنها تعلق می گیرد، بیش از میزان مورد احتیاجشان است. این امر موجب شده تا بخش عمده بودجه در فصل پایانی سال هزینه شود تا مازاد بودجه برگشت داده نشود و بودجه گرفته شده هزینه شود. این مسئله غیر از اینکه باعث حیف و میل شدن منابع کشور می شود، موجب شکل گیری موجی از تقاضا در پایان سال می گردد که به افزایش قیمت ها در پایان سال دامن می زند. در بخش هزینه های عمرانی نیز بسیاری از طرح ها و پروژه ها با مشکل عدم پرداخت به موقع اعتبارات مواجه هستند (بدلیل عدم تناسب میان زمان وصول درآمدها و اجرای هزینه ها، بهینه نبودن نظام تخصیص اعتبار و چنبره بوروکراسی اداری و اعمال سلیقه در خصوص نحوه توزیع اعتبار میان واحدها یا پروژه های ذیربط توسط مدیران) که این امر مشکلات زیادی را برای ادامه انجام پروژه یا طرح به وجود آورده است. چنانچه اعتبارات به موقع پرداخت نشوند، فرایند احداث یا بازسازی زیرساخت ها با مشکل مواجه شده و طرح با تاخیر زیاد به بهره برداری می رسد که این موجب می شود زیر ساخت های اقتصاد کشور که پیش زمینه رشد پایدار کشور هستند، با تاخیر فراهم گردند.

26.  نبود سامانه های اطلاعاتی مناسب و یکپارچه تحقق اهداف برنامه ای را با چالش روبرو ساخته، موجب تضییع و هدر رفتن بیت المال شده و امکان ایجاد ساز و کار باز خوردی جهت تصحیح اشتباهات، تهیه برنامه های مناسب و ارزیابی عملکرد دقیق و متقن را ناممکن نموده است.

27.  ناکارآمدی بودجه موجب دست نیافتن به اهدف مقرر توسط قانونگذار خواهد شد. ناکارآمدی که ناشی از نبود ارتباط منطقی و منسجم بین بودجه و اهداف و سیاست ها و همچنین کافی نبودن منابع برای فعالیت ‌ها است، نشان متناسب نبودن فعالیت ها با اهداف و سیاست ها دارد این درحالیستکه سعی می‌شود بودجه با اتکا کمتر به ذخایر زیر زمینی و بالاخص نفت و گاز تنظیم شود، اما عملاً مشاهده می‌شود منابع مالی از محل فروش نفت و گاز تامین شده و بدتر از آن صرف   هزینه های جاری دولت می گردد که خود یکی از عوامل رشد نقدینگی و تورم افسارگسیخته است.

28.  آنچه در کشور ما مورد توجه، نظارت و کنترل قرار می‌گیرد، داده های وارد شده به سامانه اقتصادی (همچون قانون بودجه سنواتی) است. تغییر رویکرد بودجه نویسی و توجه به ستاد ‌ها و پیامدها (همچون گزارشهای تحلیل اقتصادی مراجع علمی-پژوهشی یا گزارش تفریغ بودجه) موجب خواهد شد بودجه به عنوان ابزاری برای برنامه ریزی مفیدتر مورد استفاده قرار گیرد. بعنوان مثال: پیامدهای اقتصادی را می توان شامل: نرخ تورم، اشتغال، نقدینگی، سرمایه گذاری، تراز بازرگانی و یا تبعات اجتماعی را شامل: درصد یا میزان فقر، بهداشت، تحصیلات، مهاجرت و... برشمرد.

29.  مشکل ابهام، عدم صراحت و شفاف سازی در بودجه کل کشور یکی از مسائلی می‌باشد که از طرفی کارآمدی نظام بودجه ریزی را با مشکل روبرو ساخته و از طرف دیگر موجب بروز مانع و محدودیتی در انجام فعالیت های دستگاه های اجرایی می شود. وجود تبصره های متعدد بر ماده واحد قانون بودجه، پیش بینی مبالغ معتنابهی از اعتبارات در قالب ردیف های متفرقه، تاکید بر ارائه بودجه متوازن و احتساب منابع استقراضی برای پوشش کسری بودجه از جمله مواردی می‌باشد که بر این مشکل دامن زده و موجب حاد شدن آن می‌شود.

30.  تشکیلات اداری و سازمانی دولت (بوروکراسی) نیز یکی از عوامل هدررفت و توزیع و مصرف نامناسب بودجه در جهت عدم وصول به اهداف آن می باشد که برخی از معایب آن عبارتند از:

الف)گسترش بی رویه تشکیلات دولت و بزرگی خارج از اندازه ساختار اجرایی و نظام اداری و منابع انسانی ناشی از درگیری نامحدود دولت در اداره امور جامعه، به ویژه در بخش تصدی ها، بنیادی ترین و عمده ترین ویژگی و نقص ساختاری نظام اداری و به تبع آن مالی دولت است.

ب) عدم تغییر و تحولات ماهوی و بنیادین در الگوهای سازماندهی و طراحی ساختارهای سازمانی و قالبهای حقوقی و تفکیک های متداول برای سازماندهی وظایف دولت همپای گذر زمان در شئون مختلف علمی و حرفه ای و پارادایم ها و الگوهای فکری و ذهنی جدید در نظام مدیریت و اداره امور سازمانهای دولتی.

ج) عدم استواری ساختارهای تشکیلاتی در نظام اداری و ساختار کلان تشکیلات دولت بر یک بنیاد و پایه فکری منسجم، از دیگر نقایص قابل ذکر است. بی ثباتی مقامات اداری به ویژه در سطح مدیران ارشد بر این وضعیت موثر واقع شده و زمینه ساز بی ثباتی های ساختاری است.

د) ناهماهنگی و گسیختگی در تشکیلات اداری و اجرایی که طیفی از عدم کفایت چارچوب و ساز و کارهای هماهنگی (شبیه شوراهای هماهنگی، معاونت هماهنگی در دستگاه ها، دفتر هماهنگی و ...) تا مخدوش شدن وظایف و صلاحیت ها و مسئولیت ها، در نتیجه ازدیاد و ازدحام مراجع و افراد هماهنگ کننده به اشکالی مختلفی همچون موازی کاری را شامل می شود.

هـ) نااستواری ساخت تشکیلاتی و نظام طراحی، عدم تاسیس و استقرار واحدهای اداری و اجرایی دولت بر پایه واحد آماری مشخص و پراکندگی تشکیلات اداری بدون توجه به مراکز استقرار جمعیت، پراکندگی نیازها، شرایط اقتصادی و اجتماعی مناطق کشور، شاخصها و معیارهای منطقی و دقیقاً تعریف شده، عدم استفاده بهینه گزینی های عملی و تجربی و تبعیت محض تقسیمات اداری و سازمانی از تقسیمات کشوری و همچنین تاسیس و استقرار واحدهای اداری و سازمانی بر اساس خواست ها و فشارهای سیاسی و عملی، نارسایی و نقیصه جدی و عامل مهم گسترش بی رویه و رشد ناهنجار بوروکراسی دولتی است. رشدی که هم تناسب را از ساختار اداری سلب می کند و هم به اتلاف و صرف غیر اقتصادی و غیرمنطقی منابع دامن می زند.

در پایان یادآور می گردد که در سایه وجود منابع اقتصادی، سه رکن اقتصاد یعنی تولید، توزیع و مصرف حیات یافته و در صورت وجود مدیریت صحیح و ضوابط کارا با ضمانت اجراء از طریق نظارت در ابعاد رسمی یا غیر رسمی آن، در یک نظام اقتصاد عمومی (دولت)، می تواند دوام و پایداری خود را حفظ نماید. بنابراین ارکان نظام عمومی کشور اعم از اجرائی، تقنینی و نظارتی (قضائی) هر یک می توانند به فراخور اختیارات و وظایف قانونی خود نقش و سهمی بسزا در اصلاح الگوی عمومی مصرف داشته باشند، لیکن قوه مجریه بلحاظ بعد اجرایی، نقش محوری و حجم کلان خویش، مصرف بخش اعظم بودجه کل کشور را بر عهده دارد که در صورت عدم توجه جدی به اصلاح ساختار بودجه ریزی و به تبع آن مصرف مدبرانه و عاقلانه منابع کشور (به تعبیر مقام معظم رهبری) مشکلات و موانع بسیاری را در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و ... پدید می آورد.

منبع : آفتاب



موضوع مطلب : مدیریت بودجه
موضوعات
RSS Feed
جزوات کنکور کارشناسي ارشد مديريت